芻議加強失地農民生活保障 會議發言

依法履行人大職權 切實保護農民權益
——芻議加強失地農民生活保障
土地是農民生活的最基本保障，是農村穩定的基礎。近年來，隨着工業化和城市化進程的加快，大量的農村集體土地被徵用，失地農民越來越多。據不完全統計，7年來全國有近億畝耕地被徵用，那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”已達4000萬。由於失去了賴以生存的土地，大量農民生活和保障均無着落，如何保護農民的合法權益，解除失地農民的後顧之憂，保證農民安居樂業，是目前各級政府和社會各界普遍關注的熱點話題。九三學社2003年進行的一項調查表明，60％多的失地農民生活十分困難；有穩定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的只佔30％。這些困難農民多在中年，上要養老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農民付出了太大的代價，而失地農民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調查表明，農民僅佔被徵土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規定，徵用土地的，按照被徵用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低於經濟發展，就是這樣的補償費還常常不能全額發放到農民手中。擁有土地承包權的農民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業、養老、最低生活保障爲一體的土地後，不能與城裏人一樣獲得就業機會和社會保障，還要爲轉變就業方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農民不滿情緒和逆反心理呈現上升趨勢，對土地徵用採取了抵制態度。這不僅嚴重惡化了幹羣關係，也直接影響了社會穩定的大局。 隨着城市化進程的加快及各類基礎設施建設的擴展，今後還得有大量農用地被徵，如果在徵地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農民，必然出現舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發生的局面，勢必影響農村經濟發展和社會穩定的大局。黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮鬥目標，指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設農業現代化，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。我國的基本國情是，70％人口在農村，農村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現農民利益，全面小康的目標就難以實現。保護農民權益問題是關係我國改革發展穩定全局的關鍵。人大及其常委會是代表人民行使權力的國家權力機關，在全面建設小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權，切實保護農民權益是一個值得探討的重要課題。本文結合我市實際情況，作一初步探討。
近期內，我們聯合市有關部門對我市失地農民生活保障問題作了比較系統、全面的調查，從調查情況看，當前失地農民主要存在三個方面的問題：
1、補償標準不一,安置費用偏低
目前，由於政策不一，造成相鄰地區、相同時間、相同面積的土地被不同項目徵用時，補償費差距很大，使被徵地農民無法理解、無法接受。患寡，更患不均，是失地農民的心理寫照，也是導致了衆多上訪、糾紛出現的重要原因。
一是城市基礎設施建設用地補償標準偏低。根據《江蘇省土地管理條例》第26條的相關規定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費 之和應爲26220元/畝，而近年來的實際補償標準爲16080元/畝，一定程度上損害了農民的合法權益。
二是部分徵地補償費存在拖欠現象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠補償費用的用地共12宗，拖欠款1994.88萬元，
三是補償費用分配方式單一。目前羣衆普遍要求補償費用採用一次性到位的方式，實行“分錢到戶”，對其他分配方式，農民心存疑慮，拒絕接受，土地換社保的形式阻力較大。一次性補償到位的方式，雖然在短期內能爲失地農民帶來一定的生活保障，但從實際狀況看，由於部分羣衆對補償費用的使用不夠科學合理，因而極易造成部分人“一次性拿錢，一輩子沒飯吃”的現象產生，幾年之後，必將成爲新的社會負擔。
2、失地農民就業困難,生活水平有所下降
一是失去了最穩定、最基本的生活來源。土地徵用前，農民種田雖然收益不是很好，但是這部分收入穩定，爲農民提供最低生活保障。土地徵用後，農民失去了最穩定的經濟來源，對其生活帶來較大沖擊，尤其是對那些以種養業爲主、年齡偏大、又沒有進廠的經驗和技能的農民，影響最大，成爲失地農民中的弱勢羣體。
二是再就業困難重重。目前，農村有一技之長的農村勞動力大多數早已找到工作，而那些素質低及老弱病殘的勞動力就業難度大。土地徵用前他們難以找到工作，失地後亦然。目前各級政府沒有出臺能有效促進失地農民就業的優惠政策，所以農民對徵用土地不是很歡迎。
三是生活成本提高，失地農民進城後生活難以爲繼。農民失去土地這個最基本的生產資料後，無論願不願意“農轉非”，他們的一切生活都已經城市化了，以往自己種自己吃，而現在大部分生活用品都要到市場去買，因而增加了生活成本。雖然徵地後農民得到補償，但也是杯水車薪，解決不了根本問題。同時由於缺乏創業能力，也只有坐吃山空，進城後生活變得很艱難。
3、社會保障體系不健全,生活存在後顧之憂
市場經濟條件下失地農民從農耕向二、三產業轉移的難度較大，難以實現再就業，但又不能享受下崗職工、失業職工的社會保障以及城市居民最低生活保障線的待遇，成爲種田無地、上班無崗、低保無份的“三無羣體”。大部分人員無力參加社會保險，以後的生活就難有保障。因此，在當前整個社會就業壓力增大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失地，就意味着農民失去了生存的基本保障，尤其是那些素質偏低，年齡偏大，體弱多病的人再就業更是希望渺茫，對今後的生活普遍感到憂心忡忡。部分失地農民生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策的實惠，生計問題會越來越突出，將嚴重影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。雖然我市相關部門經過認真細緻的調查研究，擬訂了《揚中市被徵地農民基本生活保障暫行辦法》，但該辦法能不能順利實施還是一個未知數。據我們調查瞭解，許多羣衆主動參保的思想觀念還沒有形成，對今後的生活缺乏長遠考慮，普遍對一次性補償之外的其他分配方式存在牴觸情緒，辦法實施的工作難度很大。
應該承認，失地農民帶來的政治、經濟、社會問題比較嚴重，矛盾比較突出。而且，隨着經濟的發展、城市的建設和社會事業的推進，隨着農業產業結構的進一步調整，被徵用的土地還會增加，失地農民的隊伍還會繼續擴大。我們必須冷靜而認真地看待這個問題，嚴肅而負責地應對這個矛盾。
1、做好土地徵用工作，確保失地農民合法權益
一是搞好土地利用規劃，提高土地使用綜合效益。土地是農民的生存之本，保護農民利益，首先就是要加強土地徵用工作的管理，從源頭抓起，嚴格把好徵地關。要注意按照市場經濟發展的規律，搞好土地的綜合規劃，合理利用土地，防止和克服經濟發展中的盲目而上的徵用土地和重複建設佔用耕地，嚴格貫徹土地供應政策，切實做到不符合規劃要求的不供地，不達到一定投資強度的項目不供地，突破省政府最低價的不供地，確需徵地的，要嚴格履行法定程序，堅決杜絕隨意佔用農民土地的現象。同時，要大力提倡集約用地，提高土地資源配置效率，最大限度地保護、利用現有土地，爲今後的可持續發展留有足夠的後續資源。
二是加強徵地管理，健全完善徵地安置機制。一方面嚴格依法辦事，提高徵地政策和徵地工作的透明度，進一步規範徵地行爲，落實公平原則，儘早統一相關政策，統一徵地標準，對於市政、非市政項目用地補償的不統一、重點與非重點項目用地補償的不統一，要儘早並軌，不能再延用多個標準。確保失地農民基本生活保障資金的穩定供給。另一方面建立合理的徵地補償和利益分享機制，適當提高徵地補償標準，實施分類徵佔補償辦法，兼顧國家、徵佔主體和農民的利益，使農民真正受益。
三是在土地清理工作中，嚴格區分非法與合法的界限。要全面執行國家政策，最大限度地讓利給失地農民，實事求是地妥善解決好歷史遺留問題。進一步規範各級政府行爲，約束公共權力，確保爲失地農民提供長期可靠的基本保障。
2、加強宣傳引導，幫助失地農民樹立自主意識
對勞動年齡段"失地農民"培訓的重點，應放在端正就業觀念、規範職業行爲和增強勞動技能三個方面。就業觀念方面：積極宣傳新時期的就業方針、就業政策和當前的就業形勢，通過加強教育引導，使其儘快擺脫傳統思想的束縛，積極主動地適應市場經濟的變化，樹立起市民意識、市場意識、開放意識和創新意識。讓他們在失去土地後不悲觀等待，而是踊躍進入市場，競爭就業。在職業行爲規範方面：強化法律法規、職業禮儀、職業程序、職業職責、職業道德等內容的培訓，使"失地農民"樹立良好的職業觀念，形成規範的職業行爲。
3、加大扶持力度，改善失地農民生活就業環境
加大政策和資金扶持力度，鼓勵"失地農民"自主創業，自謀職業。對"失地農民"願意從事個體、民營經濟的，組織舉辦創業培訓班，通過系統培訓，增加他們市場經營常識，並幫助他們論證和最大可能的選準經營項目。同時，政府出資建立創業園，免費爲"失地農民"提供經營場地和政策支持，使"失地農民"輕裝上陣，踊躍自主創業，致富增收。
4、對待失地農民的政策要城鄉統籌，一視同仁
爲讓農民離開土地後能真正安居樂業，政府還應在醫療、教育等方面建立平等待遇，做好有關配套服務。一要從土地補償費中列支部分資金，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保障、救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院難的問題；二要取消入學贊助費等歧視性政策，使失地農民子女在受教育上與城鎮居民享受同等待遇；三要加大經濟適用房的建設和供應力度，確保因徵地拆遷造成的困難戶能夠按政策購買經濟適用住房；四要將建立相應的社會保障機制作爲推進富民強市，加快“兩率先”進程的一個重要舉措，儘快把失地農民納入城市社會保障和勞動就業體系。
5、完善社會保障體系，解決失地農民後顧之憂
關注弱勢羣體，抓緊建立保障機制。農民爲國家經濟建設出讓土地，失去了他們最基本的生產資料，類似於城市的下崗職工，同屬於社會的弱勢羣體。應將建立相應的社會保障機制作爲推進富民強市、"兩個率先"進程的一個重要措施，儘快把失地農民納入社會保障和就業體系。有關部門要把失地農民作爲重點對象，納入到創業輔導體系中，在資金支持、人才培訓、項目推薦、信息共享等方面，幫助失地農民搭建創業平臺、尋找就業機會。應積極創造條件，主動爲失地農民開發就業崗位。在發展高新技術產業的同時，應充分考慮失地農民的就業問題，大力發展服務業及適合失地農民就業的勞動密集型產業，爲他們創造更多的就業機會
一是政策支持。取消政策限制，對因徵地轉爲城鎮居民、符合參保條件的人員，允許、鼓勵其進入城鎮養老保險體系。從徵地補償費中劃出一塊，建立個人帳戶，辦理社會養老保險統籌，使他們老有所養，無後顧之憂。
二是資金保障。採用政府、村集體、農民個人三者共同承擔，農民從勞力安置費中拿一點，農村集體經濟組織從土地補償費中拿一點，政府從土地收益中拿一點的方法，多渠道籌集資金解決失地農民參加社會保障的資金問題。各級財政應努力調整支出結構，增加社會保障投入，尤其是增加用於失地農民低保的專項資金。
三是就業保障。按照城鎮下崗職工的模式，把失地農民納入再就業保障體系，讓他們享受城鎮下崗職工同等的優惠政策；保證失地農民在找不到工作時，能夠享受到城市下崗失業職工同等的社會援助。
四是對失地農民中的特殊羣體，如未滿18歲的人員、“五保戶”、仍爲農業戶的大、中專學生，要建立相應的社保基金，做好保障工作。對收入過低、經濟困難的人員，要納入城市低收入保障範圍。
作爲 省、市、縣三級人大，是地方國家權力機關，也是人民利益的代言人。人大在保障失地農民合法權益方面，負有不可推諉的責任。三級人大及其常委會，要積極主動地把這一問題擺上重要議事日程。要把維護農民羣衆的根本利益，作爲人大工作的出發點和落腳點；把不斷提高農民羣衆的物質文化生活水平，增加農民收入，作爲人大工作的根本目的；把是否保護了廣大農民羣衆的根本利益，作爲衡量工作成效的重要標準。這也是“三個代表”重要思想在人大農業與農村工作中的具體體現和落實。筆者認爲，人大及其常委會要充分履行職責，保護農民權益，應從以下幾個方面着手：
1、人大要把這一問題作爲“防震”工程來抓。
失地農民問題，掩蓋着許多不安定、不穩定因素。他們的問題如果不能得到及時處理，這一批農民將不可避免地成爲城市化、工業化浪潮中新的困難羣體，將給經濟和社會發展造成新的隱患。人大及其常委會要從“防震”的高度，加強對這一問題的監督力度，推動政府制定有力措施，解決積累的矛盾，防止產生新的矛盾。人大要發揮自身優勢，儘快制定《農民權益保障法》。立法是人大及其常委會的一項最主要的工作，通過立法，進一步明確農民應有的合法權益及法律保護措施，這是在保護農民權益問題上的治本之策。因此，有必要儘快制定《農民權益保障法》，督促政府轉變觀念和職能，明確賦予農民以土地權利爲核心的財產權利，賦予其平等的社會地位與平等的社會權利，特別要督促政府抓緊建設失地農民的社會保障網：將土地收益的一部分、土地補償費的大部分，加上一部分財政補貼，用於構築穩定、可靠的社保基金，並建立專門的保障基金賬戶，統籌安排，專款專用。
2、人大要把這一問題作爲“富民”工程來抓。
毋庸諱言，徵地、用地過程中產生的這些矛盾和困難，不是農民造成的，更不是農民的“無理取鬧”，而是政府和有關部門，在徵地用地的過程中，侵害了農民利益，有的地方甚至是層層盤剝農民的合法權益，形成部分失地農民“生產無地，生計無方，生活無着”。這種剝奪性的土地開發，不管從哪個方面講，都是有悖於黨的宗旨和“三個代表”的要求，也違背了我們黨發展經濟的初衷。黨的十六屆三中全會指出：要“依法保障農民對土地承包經營的各項權利”，要“按照保障農民權益、控制徵地規模的原則，改革徵地制度，完善徵地程序”。人大及其常委會要從代表最廣大的人民羣衆的根本利益出發，按照三中全會的要求以及十六屆四中全會建設和諧社會的精神出發，監督和審查政府及其有關部門的徵地、補償行爲，督促本級政府採取得力措施，保證本行政區域因徵地而失去土地的農民，其生活水平不下降，其經濟來源比原來寬泛和穩定。
3、人大要對已往的徵地工作進行一次綜合檢查。
珍惜和保護土地，是一項基本國策。監督法律的實施，是各級人大的職責。人大及其常委會要加強執法監督，保證《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規得到切實有效的施行。十六屆三中全會指出：“要實行最嚴格的耕地保護制度”。鑑於目前徵地、用地如此混亂的局面，各級人大有必要開展一次土地綜合執法檢查，內容包括：徵用土地是否合法？土地的市場化運作是否規範？對農民的徵用補償金是否合理？是否存在圍而不用的土地？是否存在“開而不發”的工業園區？對於檢查中發現的嚴重問題，人大要督促本級政府抓緊解決。堅決糾正亂佔濫用耕地，違法轉讓農村土地，隨意破壞農村土地承包關係，強行剝奪農民合法權益，造成農民失地又失業，嚴重損害農民利益和國家利益的行爲。要通過法律監督和工作監督，做好以下三個方面的工作：一是嚴格按照法定程序徵用農村集體土地，嚴格按照法定標準給予農民合理補償，嚴禁拖欠、截留和挪用徵地補償費用。二是要千方百計爲失地農民提供就業崗位。防止出現“要地不要人”、一次性“了斷”的做法，在徵地的同時，就要考慮失地農民的就業問題，妥善安置失地農民。三是要全面構建失地農民的最低生活保障機制，設立失地農民保障基金，以切實保護農民權益。
4、人大及其常委會要積極運用重大事項決定權。
目前土地徵用矛盾較大，失地農民的社會保障問題較多，地方人大有必要在調查研究的基礎上，就保障失地農民的權益問題，作出具有國家意志力和強制力的決議、決定。省及有地方立法權的城市，要抓緊啓動這個問題的立法程序，使得這項重要工作，納入人大及其常委會的監督視野之內，納入依法辦事的軌道之上，納入“三個代表”的統領之中，真正實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益，爲全面建設小康社會做出應有的貢獻。