人民調解工作與法院調解工作銜接的路徑探尋 會議發言

人民調解工作與法院調解工作銜接的路徑探尋

【內容提要】 加強人民調解工作與法院調解工作的溝通和銜接，是當前進一步發展和開拓人民調解工作的時代要求。本文試圖對人民調解工作與法院調解工作的銜接的方式、方法做粗淺的探討，詳細論述人民調解協議書與法院調解書效力的銜接問題。筆者認爲，在當前的實際情況下，應着力提升人民調解協議書的約束力，實現人民調解協議書與法院調解書的效力銜接，從而進一步降低調解成本，提高調解成功率，更充分地發揮維護社會穩定的“第一道防線”作用。
【關 鍵 詞】 人民調解 法院調解 銜接

調解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，尤其是在我國，人民調解委員會主持的人民調解在處理居民之間的民事糾紛中佔有重要地位。這不僅在於我國傳統法律文化中講究和諧精神與協調一致[1]，人們有“厭訴”心理，發生糾紛時往往更多地求助於調解；而且從現實的層面上，調解不僅有利於人民內部矛盾的迅速解決，並且有利於減輕法院的訴累。
然而，人民調解委員會主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制約束力，一方當事人一旦反悔，調解協議書就成爲一紙空文，這不僅是對社會資源的一種巨大浪費。無疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會要求建立一個信用社會是背道而馳的，十分不利於建立一個良性的市場經濟體制與環境。
因此，人民調解工作與法院調解工作加強溝通協調，採取優勢互補，是發展人民調解工作的時代要求，是拓寬和完善調解制度的積極路徑。
一、人民調解與法院調解的關係
（一）二者作爲調解的共性
　　1、非對抗性和平協商，有利於減少當事人的對抗，和平解決糾紛。
　　2、程序簡便快速，減少解決糾紛的時間和成本。
　　3、可以適當參考援引地方習慣、道德、人情等社會規範，緩和法律與本土實際情況的矛盾，做到合情、合理。
　　4、在法律法規規定不明確的情況下，合理快捷解決糾紛。
　　5、維護社會穩定，培養公衆誠信的道德觀，增加社會凝聚力，緩和社會轉型過程的矛盾和衝突。
　　6、調解的非對抗性和數額上的讓步有利於義務人自覺履行義務，高效、徹底的解決糾紛。
　　（二）人民調解的優勢（相對於法院調解而言）
　　1、人民調解的程序更爲簡便、快速且不收費，可就地就近解決糾紛，大大減少當事人的時間和成本。
　　2、人民調解方式靈活，更易促成雙方當事人的和解。
　　3、參與人民調解主體的廣泛性，可利用的促成和解的資源的多樣性，如親情、鄉情、人情等，均可促成和解的達成。
　　（三）人民調解的缺陷（相對於法院調解而言）
　　1、多數調解人員文化程度偏低，法律政策和業務水平欠缺，不能適應當前調解工作的需要。
　　2、調解有時缺乏規範性和專業性，不能做到依法調解，難以讓雙方當事人心服口服。
　　3、由於調解協議不具有強制執行力，使得糾紛解決有時不具有徹底性。
　　二、二者銜接的重要性和必要性
　　隨着改革和發展的不斷深入，人們的思想觀念、價值觀念和相互之間的利益關係發生很大變化，各種矛盾突出、多發、複雜。面對新時期出現的大量人民內部矛盾，我們應當加強人民調解與法院調解的銜接，進一步提高人民調解的成功率，降低投入人民調解的成本，迅速、徹底地把矛盾消滅在基層，解決在萌芽狀態，以適應當前市場經濟發展的快節奏，真正達到人民調解與法院調解工作的良性互動，從而提高大調解的公信力，開創人民調解工作的新局面。
我們應以黨的十六大精神、“三個代表”重要思想和科學的發展觀爲指導，通過多種形式，組織司法幹警與法院工作人員認真學習並深刻認識當前人民調解和法院調解銜接的理論實質，尤其是學習最高法院《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》以及實施意見，澄清模糊思想觀念，進一步提高對人民調解工作重要性的認識。堅持從新形勢下社會矛盾糾紛的特點出發，積極推動二者的有效銜接、“本土資源”和“法律資源”的充分整合、相互支持的工作機制的形成，將法律的正確適用與化解矛盾、促進社會穩定結合起來，進一步強化法院的糾紛解決功能。從堅持司法爲民宗旨、落實公正與效率主題的高度，進一步消除影響法院調解、人民調解指導工作的主客觀制約因素，重視發揮調解程序簡約、成本較低、便於執行的優勢和人民調解信息靈、反應快、情況明的優勢，力求案件審理的法律效果與社會效果的有機統一。
三、二者銜接的條文依據
《人民調解工作若干規定》第38條規定：“對當事人因對方不履行調解協議或者達成協議後又反悔，起訴到人民法院的民事案件，原承辦該糾紛調解的人民調解委員會應當配合人民法院對該案件的審判工作。”
《人民調解工作若干規定》第39條第2款規定：“各級司法行政機關在指導工作中，應當加強與人民與人民法院的協調與配合。”
另外，《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關於審理涉及人民調解協議書的民事案件的若干規定》等法律、法規和司法解釋中均有類似的規定。這些法律條文實質上反映了人民調解與法院調解工作溝通、銜接的必要性和可行性，是二者銜接的制度要求。
四、二者銜接的路徑選擇
成立依託法庭指導組織機構的人民調解工作指導委員會，將指導人民調解工作納入全年目標管理考覈責任制，制定工作實施方案和計劃，定期就大調解工作進行業務研討和培訓，以人民法庭爲依託，促進訴訟調解與大調解機制形成良性互動格局。同時完善制度，形成規範、系統、經常的指導人民調解工作機制。
（一）實行人民調解指導員制度
指定基層法院相關業務庭及人民法庭審判經驗豐富的業務骨幹擔任各鄉鎮調處中心和人民調解委員會的人民調解指導員，實行定人、定崗、定點。人民調解指導員與調處中心和人民調解委員會建立正常的工作聯繫，以增長法律知識、強化調解技巧、提升調解藝術爲主要內容對人民調解員進行業務培訓，就人民調解工作具有指導性作用的案件，不定期邀請人民調解員旁聽案件審理，同時聘請有一定實踐經驗的人民調解員作爲人民陪審員審理簡易案件，提高人民調解員的法律素養和業務技能。
　　（二）建立聯席會議制度
通過定期、不定期召開與司法行政機關、調處中心和人民調解委員會聯席會議，基層人民調解員座談會等形式，通報一個地區或階段大調解工作的開展情況和較爲突出的矛盾糾紛，共同分析探討，總結經驗教訓，研究方案對策，超前制定調解措施和工作方案，增強工作的預見性；及時瞭解基層調解工作開展情況和典型案例，提出指導意見，提高指導工作的針對性和有效性。
（三）提升人民調解協議書的法律約束力
1、人民調解協議書的法律效力問題
“調解書具有合同的法律效力。如果一方當事人違約，另一方當事人可以尋求新途徑解決爭議。”[2] 另一方當事人向法院起訴後，法院應認定調解協議書具有合同（契約）的效力，應判定不履行調解協議書的一方當事人承擔違約的法律責任，除非不履行調解協議書的一方當事人提出證據證明調解協議書。
爲什麼人民調解協議書具有合同（契約）的效力呢？人民調解委員會和社區矛盾調解中心調解的範圍僅爲民事性糾紛，屬於私法的範圍。而私法以私人平等和自治爲基本理念，[3] 意思自治的真諦在於尊重選擇，其基本點則是自主參與和自己責任。調解協議書是當事人在平等和自願的前提下籤訂的，雖然雙方可能都做出了讓步，犧牲了自己在糾紛發生時要求的部分利益，然而他們最終發現，“只有與對手彼此都接受雙方同意的約束，即契約，纔是唯一現實的選擇，”[4] 這正是當事人自主參與的結果。在市場經濟條件下，市民尊奉私法自治理念去參與生活，必須把理性判斷作爲交往的前提。自主參與者對於參與所導致的結果負擔責任，即自己責任，這是自主參與的必然邏輯。如果當事方不履行調解協議，意即當事方存在過錯，根據意思自治理念，有過錯的加害人必須對加害行爲負責，即過錯責任。既然我國的《民法通則》承認意思自治原則[5]，作爲國家司法機關的人民法院有何理由不尊重當事人自治的結果呢？
人民法院在訴訟中認定人民調解協議書具有合同的效力，同時也符合程序法的規定。《中華人民共和國民事訴訟法》第16條第2款規定：“人民調解委員會依照法律規定，根據自願原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行……”在此法律規定，當事人應當履行調解協議，在人民調解協議書的效力問題上法律做出的是強行性規定，當事人沒有履行或是不履行自由選擇權，反言之，當事人不履行調解協議就要承擔法律責任。該款隨即規定：“當事人……反悔的，可以向人民法院起訴。”該規定並沒有說，當事人因反悔而不履行調解協議不需要承擔法律責任，從條文規定中也推導不出這樣的意思。反過來，如果認爲推出這樣的意思，顯然與該條文的前半句“當事人對調解達成的協議應當履行”是矛盾的，立法者不可能在同一條文中做出相反的意思。該條規定只是賦予當事人在不履行調解協議時除人民調解委員會調解之外的另一解決爭議的新途徑，即訴訟。法律賦予當事人的是起訴權，而不是勝訴權。在此情況下，無論是反悔方起訴，還是對方起訴，在民事實體法上，反悔方都要承擔不履行協議的法律責任，除非法院認定調解協議無效。[6]
2、人民調解協議書與法院調解書的效力銜接
通過第一部分的論述，我們解決了人民調解協議書的基礎效力問題，然而人民調解委員會和社區矛盾調解中心主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制執行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此爲依據申請法院強制執行。這對於社會資源來說是一種浪費，同時也不利於樹立人民調解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。
在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。爲賦予人民調解協議書以法律強制效力，我們設想，把人民調解協議書與法院調解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協議書的內容製作調解書，該調解書即具有法院調解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實行這種銜接制度，不僅具有現實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。
仲裁製度爲我們進行調解銜接提供了參考藍本。《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則（2000年）》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視爲此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書。
從法理上講，法院調解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關係，而一個民事訴訟法律關係的產生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調解進入到法院調解，首先必須構造一個“訴”。訴的要素有三個，即當事人、訴訟標的、訴的理由。[7] 人民調解當事人向人民法院申請確認人民調解協議書的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴的當事人分爲起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視爲起訴方，被申請方則爲被起訴方，雙方都申請時可視爲訴與反訴的合併；（2）訴訟標的，該訴爲確認之訴，確認的客體爲當事人之間具有人民調解協議書規定的權利義務關係；（3）訴的理由，即訴的依據，此處是人民調解協議書。訴的提起要具備兩個要件：一是由當事人提出；二是向法院提出。根據前面所述，人民調解協議書當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。
具備了“訴”的要素與提起要件後，還需要有人民法院的受理，才能產生民事訴訟法律關係。人民法院受理人民調解協議書當事人的申請，可依據民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調解委員會和社區矛盾調解中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用範圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調解委員會或社區矛盾調解中心所在地人民法院管轄。
3、人民法院審理人民調解協議書的程序
人民法院對人民調解協議書的審理，在遵循民事訴訟的基本原則和基本制度的前提下，主要適用法院調解制度的規定，適用簡易程序進行，並可以借鑑仲裁法的一些做法，使原則性與靈活性相結合。本部分就審理程序進行簡略論述。
（1）法院受理的根據。主要有兩個條件：一是有效的調解協議書；二是當事人的申請書。有效的調解協議書，應是在人民調解委員會或社區矛盾調解中心主持下，依據當事人自願、合法原則達成的書面協議。[8] 在形式要件上，協議書應採用司法行政部門印製的統一格式，由糾紛當事人和人民調解員的簽名，加蓋人民調解委員會和社區矛盾調解中心的印章。當事人的申請，可以是一方申請，另一方同意；也可以是雙方達成申請協議，共同申請。當事人可以直接向法院申請，也可以委託社區矛盾調解中心向法院提交申請。
（2）法院審理的方式。法院受理後，依簡易程序由審判員一人獨任審理。人民調解委員會或社區矛盾調解中心應將案件的案卷材料和有關證據移送法院。法院以書面審理爲原則[9]，如果審判員認爲有必要時，可以通知當事人或證人到庭進行詢問，以核清事實。獨任庭可以通知調解人到庭或以其他方式詢問案件情況，調解人應如實回答。法院審理期限，應比一般簡易程序要短，一般的應在15日內審結，複雜的可延長至一個月。
（3）法院審理的結果。法院對人民調解協議書的審理結果可能有幾種情形：一是，一般情況下，經過審理，獨任庭認爲人民調解協議書協議內容清楚、合法的，應依據人民調解協議書的內容製作法院調解書，要求雙方當事人要調解書上簽字，加蓋人民法院印章。二是，如果獨任庭認爲人民調解協議書協議內容不清或者違法或者有欺詐、強迫等情形的，應認定協議書無效。在雙方當事人願意再行調解的情況下，可以主持當事人達成新的協議，並以此製作調解書。三是，如果在獨任庭製作調解書前，當事人雙方撤回申請的，應裁定撤銷案件；一方當事人撤回申請或不同意法院調解的，另一方當事人堅持不撤回申請的，應駁回申請，告知不撤回一方可以另行起訴。法院受理起訴後，在審理時人民調解協議書具有合同的效力。
4、人民調解協議書適用證據規則問題
2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關於民事訴訟證據的若干規定》第67條規定：“在訴訟中，當事人爲達成調解協議或者和解的目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可，不得在其後的訴訟中作爲對其不利的證據。”人民調解協議的效力是否與這一規定發生衝突呢？我們認爲，不發生衝突。
第67條的規定是針對法院主持的調解或當事人庭外和解而作出的，其目的是消除當事人害怕在調解或和解中因承認案件事實而在其後訴訟中給自己帶來不利的顧慮，鼓勵當事人在調解或和解中作出讓步，從而促進調解或和解協議的達成。從條文的規定，我們可以看出，這項證據規則只對達不成調解協議的情況下才適用，如果雙方當事人在法院的主持下達成調解協議，一般情況下不適用該項證據規定，除非當事人根據我國《民事訴訟法》第180條[10]的規定提起再審。因爲當事人一旦簽收了法院製作的調解書，調解書即具備了法律效力，本案已經結束，不存在“其後的訴訟”，第67條證據規定失去適用條件。當事人要按照調解書的內容履行義務，當事人由於妥協而產生的對己不利的後果一旦列爲調解書的內容，當事人同樣必須履行。
人民調解委員會或社區矛盾調處中心主持下進行調解與法院主持調解同樣適用第67條證據規則。在人民調解過程中，當事人爲達成調解協議作出妥協所涉及的對案件事實的認可，同樣不能在訴訟中作爲對其不利的證據。但是當事人之間一旦達成協議，簽訂人民調解協議書後，人民調解協議書就具備了合同的法律效力，當事人則不能就人民調解協議書的內容在訴訟中引用第67條證據規則，除非當事人證明人民調解協議書無效。如果人民法院根據人民調解協議書的內容，審覈後製作法院調解書，則適用法院調解書的效力，如前段的分析，一般也不再適用第67條證據規則。
值得一提的是，涉及調解協議糾紛的案件，進入訴訟程序後，一方當事人申請人民調解員作爲證人就相關事實作證，其申請應否准許以及人民調解員的證言效力。
　　根據《民事訴訟法》第70條的規定，凡是知道案件情況的單位和個人，都有義務出庭作證。然而鑑於人民調解員身份的特殊性，就此問題，筆者認爲應明確規定對一方當事人的此種申請，人民法院不予准許。人民調解員作爲調處糾紛的中立第三方，公平、公正的處理糾紛，不應作爲任何一方的證人出庭作證，否則會極大影響大調解的公正性和公平性，不利於大調解工作的順利開展。在審理過程中，就案件事實確需人民調解員作出澄清說明的，由人民法院依職權向人民調解員調查取證，人民調解員的證言效力一般高於其他證人的效力，因其本質上是中立的第三方，與當事人均無利害關係，且法律素養比較高，更能忠於事實，忠於法律，維護法律的尊嚴。

參考文獻：
[1] 詳見趙震江主編：《法律社會學》，北京大學出版社1998年版，第419頁。
[2] 黃進、張麗英主編：《國際法.國際私法.國際經濟法》，法律出版社2001年版，第167頁。
[3] 張俊浩主編：《民法學原理》，中國政法大學出版社1997年版，第4頁。
[4] 同上，第22頁。
[5] 《中華人民共和國民法通則》第4條規定“民事活動應當遵循自願……原則。”詳細闡釋參見彭萬林主編：《民法學》，中國政法大學出版社1994年版，第35－37頁。
[6] 此處法院認定調解協議無效並不應是隨意的，而是應依照民事法律行爲無效與可撤銷制度（《中華人民共和國民法通則》第58、59條、《合同法》第52、54條），並參照人民法院對仲裁裁決的審覈制度（《中華人民共和國仲裁法》第58條）來進行。
[7] 參見陳桂明、宋英輝主編：《訴訟法與律師制度》，法律出版社2001年版，第155頁。
[8] 《上海市人民調解工作指導委員會關於加強人民調解工作的若干規定》第30條第1款規定：“人民調解協議書的內容由糾紛當事人約定，一般應包括下以下條款：（一）糾紛當事人基本情況；（二）爭議事項；（三）協議內容。”
[9] 書面審理方式，應該說不違揹我國民事訴訟法的原則。在民事訴訟第二審程序中，可以只進行書面審理。但此可以借鑑用之。對人民調解協議書而言，社區矛盾調解中心已進行一次調解，法院的審理在銜接的意義上，也可以算是第二次了。
[10] 《中華人民共和國民事訴訟法》第180條規定：“當事人對已經發生法律效力的調解書，提出證據證明調解違反自願原則或者調解協議內容違反法律的，可以申請再審。經人民法院審查屬實的，應當再審。”