2015關於失地農民問題的調查報告
根據第六次市委常委會及市政府領導批示精神，由市政府研究室牽頭，市發改委、市人社局(市勞動就業局、失業保險中心)、市公安局、市民政局、市財政局、市扶貧辦、市統計局、市農業局、市國土資源局等部門配合，對我市失地農民情況進行了調研。調研組先後深入新區、耀州區、王益區、印臺區、宜君縣，對全市失地農民情況進行了摸底調查，在重點區域召開了座談會，針對存在的問題，進行了研究分析，提出瞭解決失地農民問題的對策建議。
一、失地農民的界定
失地農民是指土地被依法徵收，農業戶口家庭人均耕種面積少於0.3畝的農村居民。我們按照這個概念進行摸底調查，注意城鎮與農村戶口區別，調研分析對象主要是具有農村戶口的失地農民。
二、基本情況
截止2012年底，我市失地農民13884戶、49005人，分別佔全市農戶和農民總數的11.8%、11.3%;失地41435畝，佔全市耕地面積的4.3%。涉及21個鄉鎮，88個村。調查表明，我市失地農民，呈現以下幾個特點。
1、從區域分佈上看，失地農民集中在新區和耀州區，人數分別爲26564人和15781人，佔全市失地農民總數的54.2%和32.2%。
2、從年齡構成上看，失地農民以青壯年爲主，18—60歲之間失地農民人數爲29112人，佔總數的59.4%;18歲以下及61歲以上失地農民人數爲11368人、8525人，分別佔總數23.2%、17.4%。
3、收入略增，但生活水平下降。據測算，我市失地農民2012年人均純收入9544元，比農民人均純收入高2410元，但比城鎮居民人均可支配收入低12385元。由於失去土地，生活成本大大增加，與城鎮居民相比成爲弱勢羣體。
4、就業以打零工爲主，生活困難人數比重較大。據調查，失地農民打零工或外出打工人數爲15125人;生活困難(收入無保障)和因病等原因喪失勞動能力人數爲10930人，分別佔青壯年人數的51.9%和37.6%;有固定工作(自主創業、固定門店等)3057人，僅佔青壯年人數的10.5%。
5、轉爲城鎮居民人數少，社會保障水平低。目前有4869人轉爲城鎮居民，佔失地農民總數的9.9%，其中，被納入城鎮低保及參加城鎮醫療保險、養老保險的人數僅爲151人、648人、19人。
6、農村戶口失地農民醫療、養老等社會保障較好。在44136名農村戶口失地農民中，參加新農合、農村養老保險人數分別爲43857人，32887人，分別佔總數的99.4%、74.5%。
三、存在的問題及原因分析
(一)存在問題
雖然我市在土地徵用時做到了合法守規，對失地農民安置也採取了相應措施，工作方法得當，沒有發生影響社會穩定的事件。但由於失地農民問題存在着一定的複雜性，加之有些政策配套還沒有跟進，失地農民在就業、生活、社保、收入上還存在着許多困難和問題。
1、處境尷尬。除少數因高速公路建設而失去土地的農民外，我市絕大多數失地農民生活在城鎮規劃區內。失去土地後，他們身份是農民，生活方式是市民，而由於就業、收入、社保等與城鎮對接困難，又與村級經濟組織保持有利益關係，影響了失地農民進城落戶的積極性，處於兩不像的尷尬境地。
2、就業困難。當前，以“市場就業”爲取向的勞動用工制度和以“知識經濟”爲基礎的產業結構，對求職者的知識、技能和市場競爭意識有較高要求。對於失地農民而言，由於他們原擁有的農業生產技能已失去了意義，使他們在勞動就業競爭中明顯處於劣勢，就業困難問題突出，不少人對創業增收奔小康感到希望渺茫。
3、缺乏保障。失地農民普遍認爲失去土地等於斷了他們的血脈，失去了自己及子孫後代賴以生存的生活來源，擔心將來生活沒有着落。一些靠打工、從事三產服務業等方式就業的農民也有不穩定感，失地農民羣體收入低、差距大、社保不平衡，實現小康任務艱鉅。
(二)原因分析
1、土地補償標準較低。土地補償費包括地面附着物補償費、徵地補償費和安置補助費，地面附着物補償費大約1200—10000元/畝，徵地補償費和安置補助費爲27474—42679元/畝。而失地農民養老保險繳費在1.2—4.9萬元之間，失地農民補償款僅繳納養老保險費一項支出後就所剩無幾。
2、安置方式比較單一。近年來，我市對失地農民採取貨幣安置、農業安置、保險安置、留地安置、入股分紅安置、勞務安置等多種安置方式，但主要以貨幣安置爲主，除新區將徵地補償款集中起來，實行公司化運作，每年給農民分紅(目前每畝1200元/年)外，其它區縣多采取一次性將徵地補償費和安置補助費轉入村集體。
3、對失地農民的管理和服務薄弱。這次調查，我們感到失地農民管理缺位情況比較嚴重，缺少主管部門，統計難度很大。另外失地農民生活方式已經發生了根本性的變化，但目前仍然採用村委會管理模式，不能提供與其生活環境相適應的配套服務。
4、就業培訓面窄。雖然市縣兩級爲失地農民培訓做了大量工作，但由於財力限制和徵地補償時考慮不足，就業培訓人數達不到失地農民人數的7%，遠遠不能滿足失地農民的需求。
5、社保問題突出。我市在失地農民社會保障方面做了大量工作，但各區縣情況不同，新老徵地農民處境不同，利益分配辦法不同，社保標準不同，導致失地農民保障水平參差不齊，一些問題仍比較突出。一是養老保障標準偏低。2012年我市失地農民基本養老金每月320元，失地農民養老保險水平較高的新區也僅爲每月520—640元，而同期城鎮職工企業退休人員人均退休金每月爲1532元。二是農村合療轉爲城鎮醫療落實困難。我市雖然出臺政策將原參加新農合的進城落戶居民全部納入城鎮居民醫保範圍，可以將原參加新農合的年限視同爲城鎮居民基本醫療保險的參保年限，但在調研中部份區縣反映政策落實難度大，目前進城落戶的失地農民參保率僅爲13%。三是失地農民受救助比例偏低，調查統計，失地農民生活困難人數超過10000人，但被納入城鄉低保的僅爲3158人。
四、對策建議
失地農民爲我市城鎮化、工業化做出了貢獻，我們不能讓他們失地又失業，失地失保障，失地又失望。失地農民問題應引起高度重視。解決失地農民問題要從以民爲本的角度出發，從加快城鎮化步伐，提高居民收入水平方面着力，讓他們享受工業化、城鎮化發展的成果，收入大大高於農民，接近或超過城鎮居民，真正成爲市民，同步夠格融入小康社會之中。
1、高度重視失地農民工作。全市各級政府必須高度重視失地農民問題，要落實管理部門，做好調查摸底工作，建立失地農民檔案，準確掌握失地農民的存量和增量，儘快研究制定有關政策措施和具體操作辦法，切實把失地農民的就業增收和社會保障等問題解決好。
2、鼓勵失地農民轉爲城鎮居民。按非農戶口享受養老和醫療保險等，消除戶口差別，真正解決失地農民進城落戶的後顧之憂。戶口進城後，可保持與原村集體經濟組織的利益關係，失地後所享受的補助、分紅等不變;2013年內轉爲城鎮戶口的失地農民醫療保險和養老保險納入城鎮居民保障範圍，原農村參保年限視同爲城鎮居民參保年限;以後失地農民自失地之日起，一年內轉爲城鎮戶口的享受以上社保政策。
3、落實被徵地農民社保方案，規範徵地行爲。認真執行陝西省《被徵地農民就業培訓和社會養老保險意見》(陝人社發〔2011〕149號)文件精神，增加每畝不低於1萬元“被徵地農民社會保障費”，以土地換保障。新徵土地時，必須將農民技能培訓、社保、進城落戶等關口前移，做爲審批的前置條件和必備程序;實施徵地時，在符合城鎮規劃要求和三產用地指標的前提下，按照一定比例，在規劃的商業地段預留三產用地，用於發展集體經濟，鼓勵創業就業，實現自我保障。通過“財政拿一部分、集體籌一部分、用地單位補一部分、個人出一部分”的籌資辦法，逐步解決過去徵地過程中遺留的問題。完善徵地手續，對以土地收益入股的失地農民要發放《股權證》，保證其合法權益。
4、解決失地農民就業問題。一是促成失地農民主動創業的良好氛圍，鼓勵培訓機構開闢面向失地農民的職業培訓專業，所需經費從各級財政預算安排的就業經費中給予補貼。二是做好項目信息服務，圍繞城鎮化、農業產業化和工業園區建設，放開門檻，“非禁即可”，提高創業成功率。三是重點解決創業資金匱乏問題。通過建立失地農民創業基金、小額信貸擔保及爭取村集體和徵地單位支持、個人籌資等多種渠道解決資金問題。小額信貸以項目爲單位，最高可貸8萬元，由小額信貸中心貼息2—4年。四是制定優惠政策，動員社會力量，千方百計支持失地農民就業。爲16歲以上失地農民發放《再就業優惠證》，給予創業者稅收優惠和各類行政事業性收費的減免;開發公益性崗位安排就業困難的失地農民，在相應期限內給予社會保險補貼和崗位補貼;用人單位新招失地農民的，給予享受社保補貼和稅收優惠等就業扶持政策;對實現靈活就業並以個體身份參加社會保險的失地農民，可申請社會保險補貼;徵地單位和企業，在有條件的情況下，就近爲失地農民提供就業崗位;積極推行和鼓勵村級集體經濟組織發展經濟實體安置失地農民，鼓勵被徵地村用村留資金髮展產業，或以地作價出資(入股)、聯營的形式，參與有穩定盈利能力公司或企業的項目建設，以分紅形式使失地農民獲取長期穩定的收入。
5、依照城鎮標準，實現失地農民養老統籌、醫療保險、困難人羣救助三個全覆蓋。一是爭取省上政策支持，做好失地農民養老統籌城鎮化全覆蓋。根據外地經驗，覈定失地農民養老統籌轉向城鎮居民養老統籌的補繳標準，按集體、個人、財政30%、30%、40%的出資比例，做好轉接工作，所需財政資金從國有土地收益金中列支。60歲以上失地農民，建議按城鎮企業職工基本養老保險繳費標準繳納5—10年養老保險費後，轉爲城鎮職工養老統籌。據測算，按出資比例，村集體和個人一次性各補繳13200—26400元。18—59歲無固定工作的失地農民，按銅川市政府辦公室《關於印發銅川市被徵地農民養老保險試行辦法的通知》(銅政辦發〔2007〕112號)精神，按年齡段，依照城鎮企業職工基本養老保險最低繳費標準繳納5、10、15、16年的養老保險費後，由養老經辦機構建立其個人賬戶，按城鎮個體勞動者參保條件和辦法，參加城鎮企業職工基本養老保險。有固定工作的失地農民按有關養老繳費政策執行，所需資金由個人和所在單位按比例負擔。二是做好失地農民醫療保險城鎮化全覆蓋。將失地農民全部納入城鎮居民基本醫療保險範圍。據測算，年需要增加103萬元，人均39元，由村集體與個人共同負擔。三是做好失地農民中困難人羣城鎮低保全覆蓋。繼續加大對失地農民中困難人員救助力度，重新覈定失地農民困難人數，實行動態管理，將符合低保條件的家庭及時納入低保範圍，做到應保盡保;做好農村低保向城鎮低保的轉接工作，出臺相關政策，使農村低保“進城”與戶口進城同步。做好社會救助工作，對因天災人禍大病導致困難的失地農民，給予一次補貼，大病按報銷額的40-50%比例給予救助，最高限額20000元。
6、加大城中村改造力度，完善各項基礎設施。積極探索推進失地農民集中的村委會向城市社區轉變，創新社會管理方式，加強文化、教育、衛生等社會事業建設，不斷提高失地農民的法律意識和科技文化素質，過上自強自立、富裕文明的新生活。
