XX市公共客運交通優先發展戰略初探 會議發言

XX市公共客運交通優先發展戰略決策初探
摘要：隨着我國經濟的快速發展，汽車消費快速增長，造成城市交通日趨擁擠，給城市的經濟發展與居民生活造成了嚴重影響。爲解決這一問題，我國建設部於今年3月6日下發了38號文件，以“優先發展公共交通”的戰略決策，來解決城市中日益嚴重的交通問題。本文內容是，根據“公交優先”這一戰略，結合XX市城市的基本情況，對如何具體實施這一基本戰略所進行的初步探討。
關鍵詞：XX市　　公共　　客運　　交通　　優先　　發展　　戰略　　決策
XX市公共客運交通優先發展戰略初探
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隨着我國經濟水平的不斷增長，人民的生活水平得到了不斷的提高，其中汽車工業的發展給人民生活帶來了許多方便。在帶來這一方便的同時也給發展緩慢的城市交通產生了嚴重影響。爲了解決城市交通擁擠的這一問題，國外與國內許多城市採取了不同的方法和策略，比如：大力發展城市道路建設、限制城市車輛的擁有數量、提高城市中車輛的使用成本、優先發展公共交通等。通過五、六十年的發展，公交優先這一策略以成本低、效果好等特點倍受同行業管理層的推崇。爲此我國建設部於2012年3月6日下發了38號文件《建設部關於優先發展城市公共交通的意見》，高瞻遠矚的提出“優先發展公共交通”解決和預防我國城市中越來越嚴重的交通擁擠問題。那麼怎樣才能更好的利用這一戰略，更好的實施這一戰略呢？首先就要充分認識“公交優先”。
一、優先發展城市公共交通的概念
要認識“公交優先”的含義，應先了解城市公共交通的概念才能更好的認識“公交優先”。城市公共交通：是以城市中供公衆乘用的、經濟方便的各種交通方式組成的公共客運交通系統，是重要的城市基礎設施，是城市應具有的基本功能，屬城市基礎設施的一部分，是關係國計民生的社會公益事業。那麼“公交優先”是怎麼得來的呢？在上世紀60年代末，巴黎市區交通也因私人轎車的急劇發展而擁堵不堪，從中總結經驗教訓，在世界上率先提出了“公交優先”戰略，大力發展公共交通，極大的緩解了城市交通問題，方便市民出行。其概念是城市的市內客運交通以大容量、快速度的大公交系統爲主，其他交通工具爲輔的公共交通系統。其中大容量指地鐵、地面有軌電車、無軌電車、公共汽車等，快速度的大公交系統包括信號燈優先，專用道優先，整體導航系統，機動性能良好的交通工具，快速便捷的上下車與付費購票設計等。
二、我國城市優先發展公交的必要性
改革開放以來，我國城市公共交通有了較快的發展。但隨着居民生活水平的提高、城市人口的集聚增加與汽車時代的來臨，城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，影響了市民的正常生活和城市經濟與社會的發展。優先發展我國城市的公共交通，不僅是緩解城市交通擁擠的有效措施，也是改善城市居住環境，促進城市可持續發展的必然要求。
公交優先可以提高多種資源的利用效率。公交大客車的道路利用率是自行車的4倍，是小汽車的10多倍；小汽車人均佔用停車面積相當於公共交通的16.6倍，在城市道路與停車場面積條件有限的情況下，公交車可最大限度的提高使用效率；在交通能源的消耗方面，小客車平均每運送一名乘客的耗油量相當於公共汽車的4.5倍。
公交優先可以降低污染，改善城市環境。大多城市空氣污染中，汽車尾汽污染佔50%，公交大客車每運送一名乘客所造成的尾汽污染是小客車的10%，所以廣泛使用大公交客車，限制其他機動車輛的使用，可以有效的降低空氣污染的程度，改善市民生活環境質量。
公交優先更能代表廣大人民羣衆基本利益。公交優先並非是一種特權，而是對不同利益羣體所採取的政策措施，其代表的是廣大公衆的利益，其實質是“人民大衆優先”，是實踐“三個代表”重要思想的重要措施，從而體現社會公平的公共政策。
公交優先既然有這麼多優點，那我們應怎樣實施呢？這要根據每個城市的具體情況而定，從不同的側重點入手。在山區和大城市，由於道路不平坦或出行距離較長，市民出行很少採用人力交通工具；而在平原區和中小城市，由於道路平坦或出行距離較短和經濟水平相對落後，市民出行大多采用人力交通工具。在和長住居民中大多采用私人交通工具，而大多的城市流動人口出行更多的採用公共交通的方式。各個城市的情況不同，所採用的戰略側重點會有不同。現在我們就拿保定市爲例，分析該城市實施公交優先戰略所面臨的問題與具體實施規劃。
一、城市概況
XX市地處華北平原中部；市區人口95.42萬人；城區面積312.3平方公里；屬中小城市。人均擁有道路面積11.74平方米，路網密度1.29公里/平方公里；全市機動車934887臺，年增長率爲20%－30%。擁有公共汽車517臺，每萬人擁有6.1標臺。國家標準爲每萬人擁有12標臺。公交線路52條，日客運量15－18萬人次。公交車平均運營速度14.6公里／小時。國家標準爲20公里／小時。2012年，我市現存自行車63.8萬輛，出租車約3000輛；機動三輪車約5000輛。在城市市民出行中公共汽車分擔率僅爲6%－8%。
二、該市發展公共交通現存的問題
公共交通在城市發展中對促進經濟發展和方便市民生活發揮了主渠道和主動脈作用，由於歷史欠帳較多與近期經濟的快速發展，交通需求迅速增大，在舊問題沒能全面解決的壓力下，又出現了許多新的問題和苗頭。
（一）面對即將到來的嚴重問題 認識不足 缺乏危機感
由於該市舊有城區面積有限，又地處平原地區，市民出行大多使用自行車。但隨着城市“一城三星”（一個城市爲中心，三個相鄰縣城爲幅射點）規劃的確立，城區面積將不斷擴大，市民的出行距離也會不斷延長，而隨着居民生活水平的提高，市民出行放棄自行車，改選私人小轎車的人數將大大增加。而該市舊城區建設比較緊湊，建成區內道路面積增長能力有限，將來必會有大量的車輛充充斥在有限的道路上，而該城市上下階層對這一問題，缺乏充分認識，準備不足，缺少危機感。
（二）缺少優惠政策支持
由於公交優先的發展思路才提出不久，對於公交優先相應的一些優惠政策仍處於醞釀階段，對公交優先只能起到輿論宣傳的作用，還不能形成確切的條款加以執行。難以形成有效的合力，統一各部門意識，共同支持公交優先較快發展。
（三）沒有相關法規，公共客運市場缺少統一管理
該市客運市場的管理依據僅限於99年出臺的《57號文》，而此辦法由於不滿足近日出臺的《行政許可法》的要求，面臨被取消的境地。這樣該市對公共客運市場的管理就面臨無法可依的窘地。雖然該市公交客運市場實行營運准入制度，但又因無相應的行政執法權，造成這一制度形同虛設，致使公交客運市場各種身份類型的車輛充斥其中，魚龍混雜，其中不乏違規收費、車輛陳舊、性能差、尾汽污染嚴重，司乘人員素質低，亂停亂放、違章調頭、闖燈壓線等，違反交通法規的現象時有發生，安全無保障，隨意在公交站點掙搶客員，造成公交車進出站受阻。給統一管理，全面提升公交報務質量，樹立良好的公交信譽與形象，給公交的發展造成一定的阻礙。
而該市客運市場管理政出二家，一家爲：城市管理局的客運處，另一家爲交通局的運管處。城市管理局下屬的“客運管理處”管理城市公共客運市場，即“公共汽車行業”的管理；交通局下屬的運管處負責管理城郊客運管理與城內出租車等行業的管理。這樣就形成了兩家單位共同參與管理城市公共客運市場的現象，形成多頭管理。致使城內大公共客運車輛、城郊長途客運車輛、城內出租車與機動三輪車、人力三輪車發展失衡。各自爲政，無序發展，充斥在城市之中，形成惡性競爭，運力交差，不能有效銜接，市政府無法對客運市進行全局性的統一規範，調控乏力。
（四）公交場站設施嚴重不足
1.停車場佈局不合理、面積小、規模上不去，後勤保障設施落後。
該市現有公交場站14個，其中一半在市區中心，且較分散，不利於線網規劃，致使部分線路走向不合理，給市民出行換乘帶來不便，調車成本高。現有場站中，總停車面積爲2萬平米，僅爲國家標準50%，現在許多車輛只得路邊停靠，給安全保衛造成極大的困難，隨着公交車輛的大量增加，這一矛盾將會更加突出。現代化的公交場站應集車輛停放、清洗、維護保養、維修、加油、安全消防等功能於一身。由於現有場站規模小，無法實現上述功能的綜合；即使有部分功能，也是設備陳舊，不能滿足現實的需要，造成現今後勤保障成本高，後勤保障不到位。
2.公交站點少，佈局不合理，設施不全，站點覆蓋面積首末站、調變房缺少必要的調度設施，港灣式停靠站僅有21個，而且在許多新建小區及新建道路未規劃設立公交站點。
（五）缺少財政支持
該市近幾年加大了對公交發展的財政支出，公交發展有了較大轉變，提高了該市的公共交通運載能力。但隨着近幾年車輛的快速增加，交通擁堵問題仍會更加嚴重。目前該市到2012年車輛更新需求資金670萬元，場站設施建設需求資金460萬元，場站建設資金與補償資金均不能到位，制約着公共交通的發展，票價與實際價格背離，福利性乘車中爲年月票以及免票費用支出100萬元，致使公共交通的發展雪上加霜。要解決這一問題，僅靠公交公司一家的力量難以奏效，市政府應對公共交通基礎設施進行更大的投入，從實質上引導該行業進入快速發展的軌道。
（六）多因素制約公交車在市區中行駛的速度
公交車行駛速度慢的主要原因包括道路、車輛及駕駛員三個因素。目前制約我市公交車運行速度的主要原因是道路的通行能力差。據調查我市公交車在線路正常行駛時間僅佔總運行時間的30%－40%，而在公交發達的德國比例爲70%－75%。公交車在交叉路口延誤時間佔運行時間的比例爲20%－25%，而在國外比例爲2%－10%。而正常運行時車速較低，車輛性能較差，缺少公交專用通道提高車輛行駛速度，駕駛員技術的熟練程度有待進一步提高等等。
（七）公共交通科技含量相對較低
該市公共交通現在僅實施了IC卡技術，而且目前未實行無人售票IC卡技術的車輛仍佔30%，在運車輛中不符合城市清潔能源車輛技術標準佔20%，便於乘客上下車的低地板車輛更是僅佔20%，目前沒能就公交車安裝全球定位系統進行可具操作性的研究。該系統可有效提高公交車輛的運行效率，提高準點率、方便總體調度，降低運行成本，方便乘客選擇車輛。
四、 優先發展該市公共交通的實施規劃
依據該市交通狀況，優先發展公共交通勢在必行，爲緩解市區交通擁擠問題，根據“公交優先”的戰略決策，特制定如下實施方案。
（一）加大宣傳力度，樹立優先發展城市公交的觀念
在整個城市交通體系中，要樹立“公交優先”的意識，在法律和政策上扶持公共交通，在體制改革上引進競爭機制，做好規劃和管理研究，使得公共交通優越於其他交通方式，從而達到優先發展的目的。“公交優先”不僅侷限於道路空間管理上的優先，而應該綜合考慮，從全方位，多角度進行分析。從目前狀況看，雖已在幾年前就提出了“公交優先”政策，但實際成效甚微，原因有很多，其中一個最主要的因素就是對公交在城市交通中的地位認識不夠，對公共交通自身的規律和特性認識不夠，管理部門和道路使用者缺乏“公交優先”意識。因此，要加強宣傳教育，提高道路管理者與使用者的“公交優先”意識，同時加強公交系統司乘人員的行業素質教育，使得公交形象深入民心，這樣才能使城市交通環境加以改善，使人們自覺使用公共交通方式，形成個體交通與公共交通之間的良性循環。
（二）制定優惠政策保障公交先行
公交事業具有社會性，公益性、服務性的特點，企業經濟效益不明顯，在運營前期出現虧損是非常正常的，因此，須採取一系列特殊政策來扶持公交發展。如減免稅費（包括減免養路費、建設基金、先行工程費、過路、過橋費等）減輕公交企業的負擔，建立公交優先發展基金等。
（三）建立健全管理我市公共交通客運市場的法規體系
在國家、省關於城市客運市場的法律法規出臺前，結合我市實際情況，建立公交客運市場管理辦法在客運管理中做到有據可依，有章可循。積極參與、配合有關部門，進行關於公交客運市管理的法律法規的制定。促進國家、省有關於公交客運市管理的法律法規的出臺。儘早實現以行政管理理爲主，逐漸同法律法規、行政管理相結合，並向以法律法規管理爲主的轉變。健全責權一體的管理機構。在明確客運辦編制及職能的同時，組建立客運市場管理稽查隊伍，確保法律法規的落實。
（四）建立優先發展城市公共交通的標準體系
完善城市公共交通各項技術指標，在場站建設，車輛配備，公交車設施裝備，服務質量等方面，確定統一標準。投入運行的基礎設施與車輛要嚴格按標準實施建設，提供服務。
（五）強化城市規劃對城市公交優先的作用
應儘快完成《XX市城市公共交通專項規劃2005-2020》。爲確保規劃的全面性、與前瞻性，該規劃在確定前應組建統一領導組織，組織專業人員隊伍，對規劃工作統一管理，全面協調，廣泛聽取各方面意見，反覆論證。在城市規劃中嚴格按照《城市公共交通站、場、廠設計規範》對公交場站建設用地給予預留，尤其是在一些新的建設項目上更是應預留場站用地，對老城區宜通過改建、擴建等方式保證公交場站用地。在規劃中要強調公交場站設計與建設的重要性、基礎性、超前性，並明確資金來源渠道，保障規劃能得到預期執行。在規劃中要貫徹交通建設要以公共交通建設爲主的指導方針，在城市路網建設中，根據城市發展規模，優先保證公共交通設施的建設，如公交場站及首末站，商業中心樞紐站銜接換乘點等優先建設。同時，在與其他設施建設相沖突時，優先保證公交設施的建設。公交客運場站建設規劃納入城市建設計劃，建好後交由城市公共客運管理部門統一管理，實行公共客運場站有償使用制度。建立以市區爲重點，市郊三星城區協調發展，城郊一體化大公交格局。在規劃大型城市功能區域時，應避免各城區間因規劃功能失缺而的造成區域間的人流量增加。
（六）道路使用優先
道路使用優先是有效提高公交車輛運行速度的方法，就是使公交車享有更多的道路優先通行權，從而提高道路使用效率，提高公交車速度，減少乘客出行時間，吸引客流。主要措施包括：1、公交站點30米內禁止其他車輛泊車停靠。2、設置公交專用道：①在公交線路較多的路段，單行3個車道以上，設置公交專用道，公交車享有全部使用權。②在交通量隨時間變化較大的路段，設置公交專用道，公交車享有優先行駛此道的權利，並且在交通高峯時段享有全部使用權。③在公交車流量較大，經常發生堵塞的幹線一側設置公交專用道，也可在特定路段上，通過標誌、標線等劃出一條或幾條公交專用道，公交車享有全部使用權。④在交叉路口設置公交專用進口道，公交車進口道要與公交專用道結合起來。3、優化交叉路信號系統：①調整信號週期，在制定交叉路口信號配備時，優先考慮公交車的流量和運行情況，實現公交車輛優先通行。②使用公交車感應信號，在交叉路口通過使用公交車感應信號來實現公交優先。③使用公交車放行專用信號，公交車從公交專用道上駛進交叉路口時，公交專用信號燈比一般信號燈提前顯示綠色，以保證公交車優先通過交叉路口。
（七）建立合理的公共交通財政政策
公共交通的社會公益性要求必須建立合理的公共財政政策，將部分運營經費納入市財政預算。主要包括：1、政策扶持：建立優先發展公共交通的經濟財政政策。除減免部分稅費外，建立公交優先發展專項基金，對城市公共客運基礎設施建設、增添營運車輛、提高系統科技含量給予資金保證。2、政策補償：①將公交低票價政策給公交經營企業帶來的部分虧損給予適度補償。②對公共交通企業擔負的社會公益性服務，如：老年人、軍人、殘疾人、免費乘車、月票乘車等及政府指令性任務等政策性虧損造成的損失予以補償。
（八）確定城市公共交通發展目標
根據國內其他城市交通發展規律趨勢，制定該市公共交通發展政策。如：控制機動車總量，近期優先發展以公共汽車爲主的公共交通，遠期（2012年後）發展包括軌道交通在內的公共交通，限制出租車的發展規模，控制小汽車發展，嚴格控制摩托車的發展，逐步淘汰三輪車，引導自行車出行逐步轉向乘公交車出行。
（九）適度推進公共交通市場化規模經營
爲促進城市公共客運規範有序的發展，應採取“政府扶持、國有爲主、多元投入、規模經營、適度競爭”的原則。主要是：1、深化國有公交企業改革，優化資本結構，多方融資，部分市區線路實行股份制經營，如：社會辦公交線路。2、繼續實行特許經營制度，允許線路拍賣和線路租賃，以市場化方式加快公共交通的投入，採取政府主導與市場運作相結合的方式，全方位發展我市公共交通。
（十）提高科技水平和服務質量
加大公共交通科技投入，以現代信息技術爲依託，促進出行者、交通工具、交通設施以及交通環境的良性互動形成信息化、智能化、社會化的公共交通系統，主要包括：
1、要在短期內實現車輛動態監控與區域集中調度，使用GPS衛星定位調度系統，並通過各種信息傳播媒體，使出行者能夠及時準確的瞭解我市公共交通出行的有關信息。2、使用綠色公交車，增加公交車的人性化設計，制定無軌電車和輕軌電車規劃。3、開通大站快車，有重點的使用大運力舒適的空調車。4、加強行業文明建設，強化職業技能培訓，提高我市公共交通規範化服務水平，讓市民出行便捷，使乘客轉變觀念，使公交車成爲市民首選的交通工具。
(十一)建立管理組織
爲保證保定市優先發展公共交通工作的順利進行，市政府應加強組織領導，建立公交優先領導小組，協調有關部門制定切實可行的措施，落實有關政策，促進城市公共交通的健康發展。